于是清廷乃宣布缩短立宪预备期为五年，由宣统元年（1909年）算起，到宣统五年（1913年）正式召开国会。这样让步仍不能缓和愈来愈烈的行宪要求，因此在宣统三年（1911年）三月宣布先设置内阁，派庆亲王奕-为内阁总理大臣，那桐和徐世昌为内阁协理大臣，作为是立宪的形式。内阁有13名阁员，其中满族占九名，掌握军事、民政、财政大政；而汉族只占了四名，掌握些不相的曹。奕-在满汉大臣中地位虽很崇，可是他却是名的“贪官”，他有“庆记公司”之名，公然接受贿赂，不以为耻。

咨议局的现，使一般君主立宪派或者比较脑步的知识分得到一鼓励，认为挽救中国危亡的命运不必通过革命的激烈手段，只要迫使清廷认真实行虚君实宪，把政权给责任内阁，中国就有救了，东邻日本便是一个显明的例。因此他们联合各省咨议局，组成一个“国会请愿同志会”，要求清廷在首都所在地早日召开国会，他们用提前召开国会的办法，来抵销清廷九年行宪的拖延战术。

宣统二年（1910年）清政府勉地接纳全国召开国会的要求，成立一个中央的咨询机构——资政院。资政院的议员一分由皇帝敕任，一分由各省咨议局推选。由各省推选来的资政院议员，后来在北京组成了一个“宪友会”，同时在各省咨议局设立“宪友会支”，自此君主立宪派自己有了活动的团，由中央到地方可以自成一系了。由于君主立宪运动成为当时一激烈的，大家都觉得只有早日行宪才能救国，因此宣统二年（1910年）冬天，中央资政院和各省督抚也纷纷请清廷早日召开国会，颁布宪法，组织责任内阁。

袁世凯在戊戌政变时是和君主立宪派结下了血海仇，他后来的地位也可说是戊戌六君的血换来的。如今立宪成为所趋，甚至极端仇视新政的慈禧也不能正面反对，袁是个最会见风使舵的人，大势所趋他也不能不改弦易辙，因此他拉拢了宪政红人杨度幕之宾，自己也表现了心推宪政的姿态，加上他手中有一封张謇的长函，劝他倡行宪政，所以他也俨然成了推动宪政的领导人。

这时满族亲贵是极反对行宪的，袁世凯乃请庆亲王奕-向慈禧提建议：行宪是清王朝万世一系的可靠保证，同时借此可以和缓革命危机，转移全国视线，因此最好由清廷延揽几个通宪法的专家，在颐和园向满族亲贵开讲宪法可以救国的专题，让他们懂得这个理，才不会反对立宪。慈禧接受了这个提议，袁乃推荐杨度讲师，在颐和园开讲立宪可以救国。据说颐和园中讨论宪政和救国的大理时，有位福建才郑孝胥发一个惊人的议论，他说：“我认为立宪救国，不如借款救国有效。”别人问他：“借款救国是什么理？”他说：“这还不简单，我们向外国借款，他们穷了，我们富了，这不是救国了吗？”

意了“预备立宪”。

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宣统元年（1909年）载沣当国执政后最难应付的，便是全国要求“立宪”了。这要求已不似在慈禧时代可以用敷衍和推托便可了事，必须先把实行宪政的日期确订来，因此清廷乃宣布在这年九月一日设立各省咨议局，以使立宪活动可以从地方开始，然后在九年内立宪。各省咨议局有像今天省议会一样，不过议员都不由选举产生的，无论议员也好，议长也好，都是由地方的名和绅士担任，如江苏咨议局议长是名重一时的南通状元张謇，湖北议长是汤化龙，湖南议长是谭延-，山东议长是丁世铎，四川议长是蒲殿俊。

换汤不换药，清廷只是想用假“立宪”来敷衍求变的广大要求。

两位汉族的军机大臣张之和袁世凯对于宪政的意见也不一致。张之是一个考据家，他要一宪政大纲是能符合中国历朝制度，同时有历史据的宪政大纲；袁则主张要能富国兵，收东西各国优的宪政大纲。这样一来，满汉大臣已不能协调，两位汉大臣意见也不一致，因此立宪声浪虽大，却找不可行之路来。

光绪卅三年（1907年）清廷把考察政治馆改为宪政编查馆，五大臣推荐杨度“才堪大用”，于是清廷就派杨度为宪法编查馆的提调。光绪卅四年（1908年）八月，清廷据宪政编查馆编就的宪法大纲，公布预备立宪期为九年。

满族贵族始终认为推行宪政就会削弱君主的特权，同时又是给汉族揽权的机会，所以固执地反对。杨度虽鼓起了如簧巧也说不动他们。